李  林

      全面深化改革是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必由之路，也是我們當(dāng)前工作的重中之重。如何推進(jìn)全面深化改革？習(xí)近平同志指出，在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式；凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這充分凸顯了法治對全面深化改革的重要作用。深入了解改革與法治兩者關(guān)系，有助于我們更好地深入推進(jìn)改革。

      在新的歷史起點上把握改革與法治的關(guān)系

      改革開放以來，為了妥善處理改革與法治的關(guān)系，黨和國家從國情和實際出發(fā)，有針對性地采取行之有效的應(yīng)對措施，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。例如，全國人大及其常委會加快推進(jìn)法律的立、改、廢工作，及時多次地修改完善1982年憲法，為許多重大改革提供重要法律依據(jù)。

      可以說，改革開放30多年來，我們從理論創(chuàng)新與實踐探索的結(jié)合上，在正確處理改革與法治的關(guān)系方面，取得巨大成就，積累成功經(jīng)驗，形成諸多共識，為今天全面深化改革、加快法治中國建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，奠定了良好基礎(chǔ)。我國立法的重要經(jīng)驗之一，是正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。對實踐經(jīng)驗比較成熟的、各方面認(rèn)識也比較一致的，規(guī)定得具體一些，以增強(qiáng)法律的可操作性。對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定法律。

      經(jīng)過新中國成立60多年尤其是改革開放30多年的努力，中國特色社會主義法律體系形成，國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)了有法可依，我們已經(jīng)具備把各項改革全面納入法治軌道依法推進(jìn)的社會條件和法治基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視全面推進(jìn)依法治國和法治中國建設(shè)，強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，法治是治國理政的基本方式，重大改革都要于法有據(jù)。當(dāng)前，我國不僅具有較為完備的中國特色社會主義法律體系作為改革的法律制度基礎(chǔ)，而且干部群眾具有更加重視運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的法律理性與法治自覺。這是我們在憲法框架下和法治軌道上處理好改革與法治關(guān)系最重要的主客觀條件。

      改革，可以解放和發(fā)展生產(chǎn)力，使社會充滿生機(jī)與活力，是國家與社會創(chuàng)新發(fā)展的不竭動力。在建設(shè)法治中國的現(xiàn)階段，在建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義的偉大實踐中，相對于完成經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略任務(wù)而言，相對于實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)而言，相對于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而言，改革與法治都是手段、方法、舉措和過程，兩者的價值特征、本質(zhì)屬性和目的追求是一致的，沒有根本的內(nèi)在矛盾和沖突。那些認(rèn)為“改革與法治兩者是相互對立排斥的”“要改革創(chuàng)新就不能講法治”“改革要上，法律就要讓”“要發(fā)展就要突破法治”等觀念和認(rèn)識，都是有違法治思維和法治原則的，對于深化改革與推進(jìn)法治來說有害無益。

      在我國現(xiàn)行憲法和法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的體制下，改革與法治之間是一種內(nèi)在統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。全面推進(jìn)依法治國，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，一體推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政和依法行政，共同建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會，既是各項體制改革的重要組成部分和主要路徑依賴，也是全面深化改革的法治引領(lǐng)、法治促進(jìn)、法治規(guī)范和法治保障。改革離不開法治的引領(lǐng)和保障，否則就可能引起混亂；法治必須緊跟改革的進(jìn)程和步伐，否則就可能被廢棄淘汰。

      毋庸諱言，作為國家和社會運(yùn)行發(fā)展的手段和舉措，改革與法治不可能不存在某些區(qū)別、不同甚至沖突。其中最重要的區(qū)別在于，法治作為國之重器，以守持和維護(hù)既有秩序為己任，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性、規(guī)范性；而改革作為一種創(chuàng)新發(fā)展手段，具有較強(qiáng)的變動性、挑戰(zhàn)性。因此，改革的“破”與法治的“守”這兩者之間存在某種張力，在一定條件下兩者還可能發(fā)生抵觸、矛盾甚或沖突。從一定意義上說，改革與法治的運(yùn)行指向和內(nèi)在張力，決定兩者的“遭遇戰(zhàn)”是客觀的必然存在。我們不能否認(rèn)、漠視或者放任這種存在，而應(yīng)采取積極態(tài)度與正確方法去認(rèn)識、把握和妥善處理這一矛盾和問題。正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。堅持“重大改革都要于法有據(jù)”是正確處理改革與法治關(guān)系的指導(dǎo)思想和基本原則，既是社會主義法治文明的改革觀，又是運(yùn)用法治思維和法治方式全面深化改革的改革觀。

      在法治中國建設(shè)進(jìn)程中處理好改革與法治的關(guān)系

      習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。從全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略高度來看，改革與法治的關(guān)系不僅涉及立法與改革，而且涉及嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法等法治環(huán)節(jié)，但科學(xué)立法是兩者關(guān)系的重點環(huán)節(jié)和主要方面。

      堅持科學(xué)立法，應(yīng)把國家的立法決策、立法規(guī)劃、立法項目、立法草案等與執(zhí)政黨的改革決策緊密結(jié)合起來，通過立法把黨的重大決策及時合理地法律化、規(guī)范化和國家意志化。對于執(zhí)政黨的改革決策來說，應(yīng)當(dāng)按照依法執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)立法的要求，把黨有關(guān)改革的決策與立法決策緊密結(jié)合，在決策過程和決策階段按照政治與法治相統(tǒng)一、改革決策與立法決策相結(jié)合的原則，把改革決策納入法治化軌道。

      在立法層面正確處理改革與法治的關(guān)系，應(yīng)遵循以下思路。一是堅持改革決策與立法決策相統(tǒng)一，充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)、推動、規(guī)范和保障作用。二是凡屬重大改革都要于法有據(jù)，需要修改法律的應(yīng)當(dāng)先修改法律，先立后改；可以通過解釋法律來解決問題的應(yīng)當(dāng)及時解釋法律，先釋后改；需要廢止法律的要堅決廢止法律，先廢后改，以保證各項改革依法有序進(jìn)行。三是堅持在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行改革，充分利用憲法和法律預(yù)留的改革空間和制度條件，大膽探索，勇于創(chuàng)新。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。四是對確實需要突破現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的改革試點，如果通過解釋憲法，通過法律的立、改、廢、釋等措施不能解決問題，也可以采取立法授權(quán)試點改革的方式，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)依法授權(quán)批準(zhǔn)，為改革試點工作提供合法依據(jù)。

      全國人大及其常委會負(fù)有監(jiān)督憲法實施的職責(zé)，地方人大及其常委會負(fù)有監(jiān)督和保證法律、法規(guī)和地方性法規(guī)實施的職責(zé)，因此，各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)把改革決策與立法決策是否緊密結(jié)合、改革與法治是否統(tǒng)一、改革措施與法律規(guī)定是否沖突等情況納入人大監(jiān)督的范圍，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題即依法提出處置意見、建議或者采取相關(guān)措施。

      在嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法這幾個環(huán)節(jié)，也需要正確認(rèn)識和把握改革與法治的關(guān)系。法律的生命在于實施。執(zhí)法、司法和守法都是貫徹實施法律的重要方式。國家行政機(jī)關(guān)通過推進(jìn)依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，國家司法機(jī)關(guān)通過正確適用法律和公正司法，全體公民和其他社會主體通過自覺學(xué)法、尊法、守法和用法，把體現(xiàn)為國家意志的法律規(guī)范付諸實施和具體實現(xiàn)。按照社會主義法治原則，在法律付諸實施和實現(xiàn)過程中，所有法律關(guān)系主體都必須堅持依法辦事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者理由拒不執(zhí)行、適用或者遵守法律，更不能違反法律。

      在全面深化改革的背景下，改革與法治出現(xiàn)不和諧甚至沖突的情況是正常的。我們應(yīng)堅持實事求是原則，具體情況具體分析，妥善處理好改革與法治的關(guān)系。一是當(dāng)個別改革決策或措施與法治的沖突不可避免時，可盡快啟動改法或者釋法程序，及時消弭改革與法治的沖突。二是在具體執(zhí)法、司法和守法過程中發(fā)現(xiàn)某項改革措施與法治相沖突時，有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法法等法律的規(guī)定，及時將沖突的問題和相關(guān)建議上報有關(guān)機(jī)關(guān)，依法加以解決。三是根據(jù)“法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”的原則，對于那些打著改革的旗號故意規(guī)避甚至破壞法治的行為，對于那些借改革之名行部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義之實的違法行為，應(yīng)當(dāng)堅決制止和糾正。

（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長）