張恒山

      黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多次講話中深入闡釋十八大報(bào)告中關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)要求。這些講話既保持著和十八大精神、要求的一致性，又有許多創(chuàng)新性闡釋、發(fā)揮。這些論述代表了黨對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)問題的全新認(rèn)識(shí)，豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義理論的內(nèi)容，指明了中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的方向。

      依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)

      2012年12月在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平同志指出，“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)要求，必須全面貫徹實(shí)施憲法。

      習(xí)近平同志首先指出了憲法作為根本法，對(duì)于整個(gè)國(guó)家的法律體系具有統(tǒng)帥作用。習(xí)近平繼而指出，憲法是黨和人民共同意志的體現(xiàn)，“只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國(guó)家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國(guó)家事業(yè)就會(huì)遭受挫折”。

      當(dāng)代政治法律理論認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)建立、存在、運(yùn)行的目的就是為了保障公民的權(quán)利。習(xí)近平同志高度重視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)問題。他指出，“必須堅(jiān)持人民主體地位，切實(shí)保障公民享有權(quán)利和履行義務(wù)”。公民的基本權(quán)利和義務(wù)是憲法的核心內(nèi)容，憲法是每個(gè)公民享有權(quán)利、履行義務(wù)的根本保證。在我們黨的執(zhí)政史上，曾經(jīng)有過不重視、不尊重憲法的教訓(xùn)。這一教訓(xùn)告訴我們，憲法不是擺設(shè)，不是花瓶。憲法是有利于、有助于黨長(zhǎng)期執(zhí)政的規(guī)范和指導(dǎo)。習(xí)近平同志指出，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施，全黨要堅(jiān)持不懈地抓好憲法實(shí)施工作。

      依法治國(guó)核心是黨依法執(zhí)政

      在我國(guó)，治國(guó)理政的核心是中國(guó)共產(chǎn)黨。全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，實(shí)施依法執(zhí)政。

      改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的具體表現(xiàn)，就是依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。新形勢(shì)下，黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政。依法執(zhí)政的基本內(nèi)容，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”。

      黨要恪守憲法和法律，最關(guān)鍵的是要樹立正確的關(guān)于法的理念，決不能把憲法和法律視為我們黨單方面意志的體現(xiàn)。正確的法的理念是，憲法和法律既體現(xiàn)黨的主張、意志，也體現(xiàn)人民的主張、意志；它們是黨的主張、意志和人民的主張、意志的融合、統(tǒng)一；它們是人民和作為執(zhí)政者的中國(guó)共產(chǎn)黨的共同約定：今后國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面事務(wù)的處理要按照既定的憲法和法律規(guī)則來進(jìn)行。守住和人民的約定，才能從根本上獲得人民的信任和支持，才能保證黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。

      黨要在恪守憲法和法律的前提下，堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨要善于使自己的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進(jìn)各項(xiàng)治國(guó)理政活動(dòng)的制度化、法律化。

       依法治國(guó)重要內(nèi)容是政府依法行政

      依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定的人民代表大會(huì)制度，國(guó)務(wù)院及其下轄的各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從屬于人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過行使立法、重大事項(xiàng)決定、重大人事任免、監(jiān)督權(quán)力來體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。各級(jí)行政機(jī)關(guān)通過執(zhí)行人民大會(huì)立法、決定來體現(xiàn)執(zhí)行人民意志。換句話說，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法、重大事項(xiàng)的決定，都要通過國(guó)務(wù)院及其下轄的各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施。這樣行政機(jī)關(guān)就成為人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的意志得到貫徹實(shí)施的關(guān)鍵。貫徹依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，使政府真正依法履行各項(xiàng)職能。

      依法行政要求政府轉(zhuǎn)變職能，退出經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、轉(zhuǎn)向市場(chǎng)服務(wù)。這些市場(chǎng)服務(wù)職能包括：根據(jù)憲法、立法法和人民代表大會(huì)的授權(quán)進(jìn)行行政立法，對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)提供規(guī)則服務(wù)；對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行情況進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)、分析，提供發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)；對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等破壞市場(chǎng)秩序的行為加以懲處，提供市場(chǎng)公正服務(wù)；對(duì)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等領(lǐng)域的違法行為加以查處，提供市場(chǎng)秩序服務(wù)；對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為市場(chǎng)、社會(huì)提供民生服務(wù)； 對(duì)呈現(xiàn)非正常運(yùn)行狀況的市場(chǎng)通過利率、稅收、匯率等方式加以調(diào)整，提供宏觀調(diào)控服務(wù)，等等。政府在轉(zhuǎn)型意義上履行上述全新的行政職能都要依靠、依據(jù)法律。所以，與服務(wù)型政府建設(shè)相伴隨的就是法治政府建設(shè)。

      習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序”。他還指出，“執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律”。執(zhí)法者忠于法律的信念要靠培養(yǎng)、教育。各級(jí)政府要著力加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高依法辦事能力。政府機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。

      依法治國(guó)要確保司法獨(dú)立

      法治國(guó)家要求司法機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立地位。中華人民共和國(guó)憲法以及人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律都規(guī)定人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

      習(xí)近平同志高度重視司法機(jī)關(guān)在社會(huì)主義法治建設(shè)中的地位和作用。2013年12月，中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平同志對(duì)司法工作提出一個(gè)獲得社會(huì)高度贊同的目標(biāo)：“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。習(xí)近平指出，“所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來改進(jìn)工作，重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題”，“要確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。

      為了實(shí)現(xiàn)司法公正，習(xí)近平同志指出，“要堅(jiān)持司法為民，改進(jìn)司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實(shí)解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助。司法工作者要密切聯(lián)系群眾，規(guī)范司法行為，加大司法公開力度，回應(yīng)人民群眾對(duì)司法公正公開的關(guān)注和期待”。為了保證司法公正，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)。他要求，“全國(guó)政法機(jī)關(guān)要順應(yīng)人民群眾對(duì)公共安全、司法公正、權(quán)益保障的新期待，全力推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)、過硬隊(duì)伍建設(shè)，深化司法體制機(jī)制改革，堅(jiān)持從嚴(yán)治警，堅(jiān)決反對(duì)執(zhí)法不公、司法腐敗，進(jìn)一步提高執(zhí)法能力，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾安全感和滿意度，進(jìn)一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，保證中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)在和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中順利推進(jìn)”。

      如果說一個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)的立法活動(dòng)、政府的執(zhí)法活動(dòng)、司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)是一個(gè)國(guó)家法治大廈本身的話，那么，一個(gè)國(guó)家的全體成員的法治觀念、守法意識(shí)就是這座大廈的基礎(chǔ)。

      習(xí)近平同志反復(fù)倡導(dǎo)全民、全社會(huì)的守法意識(shí)。習(xí)近平同志提出，“要堅(jiān)持法治國(guó)家法治政府法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國(guó)新局面；要引導(dǎo)全體人民遵守法律、有問題依靠法律來解決，形成守法光榮的良好氛圍”。在提倡全民守法中，習(xí)近平同志更重視領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的守法意識(shí)的培育。他指出，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧”。

      全民、全社會(huì)的守法意識(shí)不是自動(dòng)形成的，而是要依靠法治宣傳教育工作去促進(jìn)形成。習(xí)近平同志指出，“要深入開展法制宣傳教育，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神”。他提出，“我們要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法的基本知識(shí)，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺意識(shí)。同時(shí)，要堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，廣泛開展依法治理活動(dòng)，提高社會(huì)管理法治化水平”。

（作者系中共中央黨校政法部主任、教授、博士生導(dǎo)師）