我們需要什么樣的法治政府

——專家學(xué)者談依法行政和法治政府建設(shè)

吳曉杰 梁捷 王昊魁

       要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，決不允許任何組織或者個(gè)人有超越法律的特權(quán)。

　　——摘自習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話（2014年9月5日）

　　全面鋪開工商登記制度改革、不斷取消和下放行政審批事項(xiàng)、公布一份份“權(quán)力清單”——黨的十八大以來，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)不斷向縱深推進(jìn)，法治政府的建設(shè)步伐更加堅(jiān)定。

　　“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。”習(xí)近平總書記在黨的十八屆二中全會(huì)上發(fā)表的重要講話，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨推動(dòng)建設(shè)法治政府的決心和意志。

　　專家學(xué)者不約而同地指出，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的過程中，嚴(yán)格依法行政，營(yíng)造透明有序、公平正義的市場(chǎng)環(huán)境，讓權(quán)力在法治的框架內(nèi)運(yùn)行，是執(zhí)政黨必須完成的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　簡(jiǎn)政放權(quán)：依法改革釋放活力

　　“什么是行政許可？其實(shí)就是通常所說的行政審批。‘許可’過多、過濫曾一度讓百姓難以適應(yīng)。我自己就遭遇過這樣的事，給女兒上戶口跑了十幾次，蓋了若干個(gè)章，煩不勝煩。”說起行政審批，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德同大多數(shù)百姓一樣，經(jīng)歷過“為一件事跑斷腿”的煩惱。

　　“許可”過多、過濫，也成為企業(yè)難以承受的負(fù)擔(dān)。一位省人大代表制作的“行政審批長(zhǎng)征圖”顯示，一個(gè)投資項(xiàng)目從獲得土地到辦完手續(xù)，要經(jīng)過30多個(gè)環(huán)節(jié)、蓋上百個(gè)公章，最少需要272個(gè)審批日。一枚枚公章、一張張審批單如同一道道門檻，攔阻市場(chǎng)活力充分迸發(fā)。

　　如今，這樣的煩惱和負(fù)擔(dān)正在逐漸減少。黨的十八大以來，深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變成為新一屆政府“開門第一件大事”。

　　“過去政府管得太多、太細(xì)，政企不分、政社不分、政市不分，政府和企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)不分，影響了主體的活力。只有通過簡(jiǎn)政放權(quán)逐步規(guī)范政府的權(quán)力，才能釋放市場(chǎng)主體的活力，從根本上推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”馬懷德表示。

　　一年多來，10多次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究，7個(gè)批次步步推進(jìn)，632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)取消和下放，新一屆政府交出了一份漂亮的簡(jiǎn)政放權(quán)成績(jī)單。“如此大力度進(jìn)行審批制度改革，大幅度減政放權(quán)，可謂前所未有。”大刀闊斧的改革，讓馬懷德十分欣喜。

　　簡(jiǎn)政放權(quán)不僅讓許多人享受到紅利，更激發(fā)出強(qiáng)勁的市場(chǎng)活力。馬懷德注意到這樣一組數(shù)據(jù)：今年1月至6月，新登記注冊(cè)各類市場(chǎng)主體593.95萬戶，同比增長(zhǎng)16.71%；就業(yè)人數(shù)比上年底增加1300萬人以上，同比增長(zhǎng)3倍多。

　　“簡(jiǎn)政放權(quán)紅利初顯，更多的紅利有待釋放。在接下來的改革中，法治的引領(lǐng)和保障作用仍舊不可或缺。”馬懷德建議，一方面，凡是改革涉及的法律法規(guī)均應(yīng)及時(shí)修改完善，保障所有改革舉措在法制軌道上推進(jìn)；另一方面，要及時(shí)組織清理修改配套的規(guī)章及規(guī)范性文件，避免出現(xiàn)上下位法就審批制度作出不同規(guī)定。

　　馬懷德同時(shí)提醒，簡(jiǎn)政不是“簡(jiǎn)陋”，更不是粗枝大葉的“簡(jiǎn)略”，簡(jiǎn)政放權(quán)不僅要取消和下放權(quán)力，還要?jiǎng)?chuàng)新和改善政府管理。“放和管是兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車才能跑起來。”他認(rèn)為，取消和下放行政審批權(quán)后，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，放管結(jié)合，以防審批許可取消后管理失控。

　　規(guī)范執(zhí)法：真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里

　　2013年11月2日，湖北荊門街頭，交警李白楊對(duì)涉嫌酒駕的一位司機(jī)進(jìn)行酒精測(cè)試，可司機(jī)為逃避處罰，吹酒精測(cè)試儀不是用力過小就是時(shí)間過短，一連十幾次都是如此，執(zhí)法一度陷入尷尬。

　　但李白楊不厭其煩，反復(fù)告訴司機(jī)要“勻速，時(shí)間長(zhǎng)一些”，并鼓勵(lì)司機(jī)“再吹一次，還差一點(diǎn)點(diǎn)”。一個(gè)小時(shí)后，面對(duì)李白楊的耐心，司機(jī)徹底沒了脾氣，積極配合完成執(zhí)法，心服口服地接受處罰。

　　2011年“醉駕入刑”后，在酒駕查處現(xiàn)場(chǎng)，這樣的情景并不少見。清華大學(xué)法學(xué)教授余凌云認(rèn)為，作為與群眾接觸最頻繁的執(zhí)法者，公安機(jī)關(guān)公正、規(guī)范、文明的執(zhí)法，是老百姓對(duì)“法治政府”最直觀的感受。

　　黨的十八大以來，全國(guó)公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提升執(zhí)法公信力，以解決群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法突出問題為突破口，健全執(zhí)法制度，推進(jìn)執(zhí)法公開，開展執(zhí)法培訓(xùn)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，吹響全面邁向“法治公安”的新號(hào)角。

　　“現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)要求‘法治前移’，在所有科、所、隊(duì)重點(diǎn)培養(yǎng)法制員，一般案件由法制員直接審核，這縮短了辦案時(shí)間、提高了效率，便于將法律知識(shí)帶到基層。”余凌云說。

　　公安機(jī)關(guān)的自我規(guī)范，讓余凌云印象深刻。他注意到，僅2013年，公安部就根據(jù)行政強(qiáng)制法和修改后的刑事訴訟法等法律規(guī)定，制定、修訂了公安機(jī)關(guān)辦理刑事和行政案件程序規(guī)定等部門規(guī)章23件，完善了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，發(fā)布了有關(guān)“巡邏盤查”“現(xiàn)場(chǎng)處置”“涉案財(cái)物管理”等執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)的330余件規(guī)范性文件。

　　《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》這樣的執(zhí)法“白皮書”，抑制了執(zhí)法隨意性，把“潛規(guī)則”變成“明規(guī)則”，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，讓老百姓對(duì)公平正義的感受更明顯。但余凌云同時(shí)指出，現(xiàn)在仍有一些領(lǐng)域和部門的黨員干部將自己視為“執(zhí)法者”，將老百姓列為“守法者”，只要求百姓“守法”，對(duì)自己卻毫無約束，造成了一些矛盾沖突和社會(huì)問題。

　　“守法是執(zhí)法的前提，守法也是最好的執(zhí)法。要當(dāng)好執(zhí)法者，首先要當(dāng)一名合格的守法者。”余凌云說。

　　率先垂范：領(lǐng)導(dǎo)干部首先要有法治思維

　　建設(shè)法治政府，離不開黨員干部知法、懂法、守法，更離不開各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式辦事。

　　對(duì)這個(gè)認(rèn)識(shí)，北京市普賢律師事務(wù)所主任丁濤感受頗深。今年年初，丁濤接了一起勞動(dòng)人事爭(zhēng)議案件。10多年前，某機(jī)關(guān)單位號(hào)召職工“內(nèi)部退休”，承諾“到了法定退休年齡時(shí)辦理正式手續(xù)，此間享受正式職工的一切待遇”。沒過幾年，在沒有告知幾位“內(nèi)退”職工的情況下，單位提前給他們辦了正式退休手續(xù)，由此引發(fā)了糾紛。幾位“被退休”的職工維權(quán)多年，問題一直沒有得到解決。在調(diào)解的過程中，單位負(fù)責(zé)人坦承自己是“法盲”，不知有關(guān)退休的法律法規(guī)。

　　在丁濤的執(zhí)業(yè)生涯中，這樣的案子碰到過不少，引發(fā)糾紛的原因大抵相同：領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維。

　　習(xí)近平總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。

　　“全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，必須不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力。”結(jié)合自己的工作經(jīng)歷，丁濤認(rèn)為，如果領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)缺失、法治素養(yǎng)不高、法治能力低下，就容易出現(xiàn)“以言代法”“人治”“一言堂”的現(xiàn)象，嚴(yán)重的還會(huì)形成以權(quán)壓法、徇私枉法，帶來嚴(yán)重的后果。

　　在丁濤看來，建設(shè)法治政府的一個(gè)重要前提是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、懂法、守法、用法。“不能將法治作為口號(hào)，說起來重要，做起來不要；不要將法治當(dāng)作‘奢侈品’，而要將它還原為必需的工作、生活方式，真正信仰法治，真正認(rèn)識(shí)到法治在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義中所具有的不可替代的作用。”

　　子帥以正，孰敢不正？“領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范，有助于帶動(dòng)全社會(huì)形成自覺守法的氛圍。”丁濤說。