讓權(quán)力及其行使者同在陽光下

——《黨的紀律檢查體制改革實施方案》解讀之一

高  波

       加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，是《黨的紀律檢查體制改革實施方案》（以下簡稱《方案》）確定的“七大改革任務(wù)”頭一項。這項改革以“一規(guī)范兩加強”（即規(guī)范用權(quán)行為、加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督）為實體內(nèi)容，既充分體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的精神，也延續(xù)了十八屆三中全會關(guān)于“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”的要求，并進一步明確了改革落點和操作路徑。

　　給重點對象套上“緊箍咒”

　　從廉政理論說，權(quán)力制約不力、監(jiān)督乏力，將導(dǎo)致權(quán)力“超載”和用權(quán)主體的低成本濫用，進而引發(fā)內(nèi)生性的高腐敗風險。從反腐實踐看，相當多的違紀違法行為主體是主要領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是高級領(lǐng)導(dǎo)干部，把權(quán)力公器作為謀私工具，嚴重透支了黨在人民群眾中的信用。前幾年在受紀律處分的縣處級以上干部中，一把手占比達三分之一以上。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)：“反腐倡廉建設(shè)，必須從領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓起。主要領(lǐng)導(dǎo)干部也就是一把手，把該負的責任負起來了，把自身管好了，很多事就好辦多了。”

　　《方案》聚焦重點對象，進一步強化了對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的定向監(jiān)督和貼身監(jiān)督。具體手段包括：一是“分解法”。按照集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責原則，確定主要領(lǐng)導(dǎo)干部分管事項、掌握權(quán)力及應(yīng)負責任，合理分權(quán)、科學(xué)配權(quán)，并對直接掌管人財物等高風險部門和崗位進行更具體、更有效的權(quán)力限制。二是“清單法”。推行部門和領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力清單制度，厘清公權(quán)和私權(quán)邊界，依法公開權(quán)力運行流程，給主要領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為套上“透明的籠子”，防止公權(quán)私用。三是“倒逼法”。通過主要領(lǐng)導(dǎo)干部向上級紀委全會述廉述責并接受評議質(zhì)詢、干部選任“一報告兩評議”、用人責任離任檢查等監(jiān)督問責機制制度，進一步增強主要領(lǐng)導(dǎo)干部謹慎用權(quán)、正確行權(quán)的主體意識、責任意識、風險意識和自律意識。

　　讓權(quán)力行使減少“自由度”

　　抽象地看，腐敗的主體是人，權(quán)力是其載體。具體而言，防治腐敗既需“盯住人”，也要“管住權(quán)”，這如同一枚硬幣之兩面。當前，要著力減少主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的自由裁量度、決策隨意性和免責可能性，其兩大現(xiàn)實路徑是加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。因為行政監(jiān)察和審計監(jiān)督都是政府專門機關(guān)的專業(yè)性監(jiān)督，具有執(zhí)行易、成本低、上手快、見事早等比較優(yōu)勢。從某種程度上說，行政監(jiān)察更具事中監(jiān)督的操作空間，審計監(jiān)督尤有事后監(jiān)督的強大效力，兩者既有分工又可協(xié)作，從而有助于進一步完善對權(quán)力行使的監(jiān)督閉環(huán)。

　　從反腐敗職能定位和機構(gòu)職責看，行政監(jiān)察機關(guān)具有教育警示、糾偏懲戒等職能，其調(diào)查和政紀處分權(quán)有較強威懾力，應(yīng)適時修訂行政監(jiān)察法，進一步明確其職能定位和工作規(guī)則，突出主業(yè)、強化主責，以法律法規(guī)形式固化“三轉(zhuǎn)”實踐成果。行政監(jiān)察機關(guān)要把監(jiān)察監(jiān)督“嵌入”行政管理全過程和各層面，加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的同步監(jiān)督，深入開展執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察，推進依法用權(quán)和公開透明，進一步改變我們黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部施政行權(quán)的“觀感指數(shù)”。同時，審計機關(guān)是一支可信賴的監(jiān)督“特種部隊”。要充分發(fā)揮其盯緊“錢袋子”、看住“印把子”、查清“賬本子”等專業(yè)優(yōu)勢，通過任期內(nèi)輪審制度，進一步加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟決策、經(jīng)濟管理和財經(jīng)政策、法規(guī)紀律執(zhí)行等方面的審計監(jiān)督，確保正確行使權(quán)力及其正向效果預(yù)期。

　　從反腐敗實際工作需要看，行政監(jiān)察和審計機關(guān)應(yīng)加強全方位協(xié)作配合，建立健全線索移送、案件協(xié)查、結(jié)果運用等信息和資源共享機制，增強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督的合力與實效。應(yīng)堅持問題意識、問題導(dǎo)向，主動出擊、前移關(guān)口，深入到“三公”經(jīng)費使用、公共資源配置、重點項目建設(shè)等高風險領(lǐng)域，靠前發(fā)現(xiàn)并及時糾正主要領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)不妥、用錢不當?shù)刃袨?，進一步提高違紀違法問題的發(fā)現(xiàn)率，并為“打虎滅蠅”提供更多優(yōu)質(zhì)線索。

　　為阻遏腐敗增加“提前量”

　　加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證一把手位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私、利多不逾矩，切實做到為民務(wù)實清廉，對堅決遏制腐敗蔓延勢頭有“牽一發(fā)動全身”之效?！斗桨浮芬笠?guī)范主要領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)行為，如同是健全完善交通法規(guī)和紅綠燈、標示線等行車規(guī)則體系，而行政監(jiān)察和審計監(jiān)督則有如交警執(zhí)法。對闖紅燈、壓黃線等違章行為進行及時發(fā)現(xiàn)、嚴厲打擊，既是從嚴治標的必備手段，也是震懾“新發(fā)”的有效途徑。

　　這些改革舉措的預(yù)期收益還在于，進一步提高對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“監(jiān)督壓強”，進一步提高“高含金量”的權(quán)力的公開透明度和規(guī)范行使度，進一步提高主要領(lǐng)導(dǎo)干部濫用、私用、擅用公權(quán)的被發(fā)現(xiàn)概率、被識別可能，從而抓早抓小、抓實抓牢，防止小問題“被養(yǎng)大”，防止“蠅患成蠅窩”、“小虎變大虎”。可以預(yù)見，隨著黨的紀律檢查體制改革逐漸深化，《方案》確定的舉措逐一落實，對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的定向監(jiān)督和對權(quán)力行使的全程監(jiān)督，將會形成疊加效應(yīng)和倍增效果，并帶動各個責任主體加強協(xié)作、凝聚合力。對于堅決遏制腐敗滋生蔓延的勢頭來說，這是具有震懾作用的基礎(chǔ)性工作，更是彰顯反腐決心的戰(zhàn)略性安排。