呂  品

       反腐敗不僅在于不斷加大打擊腐敗的力度，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，更重要的是在于堵塞制度的漏洞，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

　　日前，中央政治局召開會議，審議通過了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》。《實施方案》共9個部分、17條，立足紀(jì)檢工作實際，對紀(jì)律檢查體制改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)要求、主要任務(wù)、方法措施和時間進度作出安排。這是在面對新形勢新任務(wù)，堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，落實黨的十八屆三中全會對深化黨的紀(jì)律檢查體制改革所作出的部署，對于形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭有著重大意義。

　　黨的紀(jì)律檢查體制是否科學(xué)有效，關(guān)系重大，從總體上講，紀(jì)律檢查體制是基本符合黨情和國情的，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮了積極作用。但面對新的形勢和任務(wù)，這種體制還存在一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的地方。在起草《實施方案》中，王岐山明確提出了“堅持立行立改、從具體問題抓起”的要求。據(jù)此，方案起草組堅持“兩不寫”：一般性的舉措不寫；與改革關(guān)聯(lián)性不強的工作不寫。認(rèn)真領(lǐng)會《實施方案》精神，并以其為指導(dǎo)，為深入推進黨的紀(jì)律檢查體制改革而努力。

　　改革理念：立足于制度反腐、法治反腐

　　反腐敗不僅在于不斷加大打擊腐敗的力度，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，更重要的是在于堵塞制度的漏洞，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。法治反腐強調(diào)的是制度的懲治和預(yù)防功能，是治標(biāo)和治本的有機統(tǒng)一，也是反腐的根本之道。

　　十八大以來我國反腐敗工作取得巨大成效，這次在結(jié)合實踐探索和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把一些固有的做法用制度化形式固定下來，納入《實施方案》中，凸顯了反腐制度化?！秾嵤┓桨浮分屑扔兄贫鹊膭?chuàng)新，也有制度的有機整合，旨在構(gòu)造常態(tài)而有效的反腐機制，形成一批反腐倡廉的黨內(nèi)法規(guī)制度。《實施方案》不僅貫穿制度構(gòu)建，而且強調(diào)了制度的執(zhí)行力。

　　《實施方案》提出的一些重要改革措施，都是從中央紀(jì)委機關(guān)首先改起的。這也為地方各級紀(jì)委作出了表率，有利于各項改革措施自上而下推進，推動整個紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的改革工作。紀(jì)檢體制改革要加強現(xiàn)有制度執(zhí)行力，健全完善已有制度，加強重要制度建設(shè)，將權(quán)力運行納入正常的制度建設(shè)軌道，從而實現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不易腐”的目標(biāo)。

　　改革路徑：頂層設(shè)計與基層探索結(jié)合

　　紀(jì)檢體制改革是在頂層設(shè)計下的推進，黨的十八大、十八屆三中全會把紀(jì)律檢查體制改革放到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)各項改革中加以把握、進行設(shè)計，《實施方案》對十八屆三中全會頂層設(shè)計方案的具體化，對改革提供了明確的理念、思路、原則和框架，包括明確方向、選擇試點、制定規(guī)則、全面推進等程序。

　　在這個范圍內(nèi)允許基層積極探索，包括基層創(chuàng)新、發(fā)現(xiàn)問題、積累經(jīng)驗、總結(jié)分析等步驟，將成熟的實踐經(jīng)驗通過制度的頂層設(shè)計來實現(xiàn)，上升為制度規(guī)范、制定為法律，為改革創(chuàng)新積累制度成果，從而實現(xiàn)積極穩(wěn)妥的全面改革。比如，在確定推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的理念下，目前中央紀(jì)委已確定河北、浙江、河南、廣東、陜西5個省和國資委、商務(wù)部、海關(guān)總署3個部委為查辦腐敗案件體制機制改革的試點單位，試點查辦案件及時向中央紀(jì)委有關(guān)部門報備線索和有關(guān)情況；中央紀(jì)委已組織8家單位開展委托調(diào)研，為建立健全下級紀(jì)委向上級紀(jì)委報告工作制度作好準(zhǔn)備。

　　改革方案：明確了時間表

　　《實施方案》提出的各項改革措施，要求均在本屆中央紀(jì)委常委會任期內(nèi)啟動，到2017年基本完成提出的各項任務(wù)，2020年全面完成黨的十八屆三中全會確定的紀(jì)律檢查體制改革任務(wù)，逐步形成切合實際、有效管用的反腐敗體制機制和制度體系。

　　《實施方案》不但制定出了改革的藍圖，而且形成了改革的時間表，表明這是一個中長期的改革方案，充分顯示了我們黨深化紀(jì)檢體制改革的決心和膽略，且將以更大的勇氣和政治智慧推進改革。

　　在落實《實施方案》的時間安排上，即在整體謀劃的同時，從實際出發(fā)，突出重點、區(qū)分輕重緩急、積極而為，結(jié)合各方面制度資源配備情況，努力作出科學(xué)、合理的安排。對于條件成熟的，可以立行立改的，如規(guī)范中央單位紀(jì)檢組長分工和兼職、加強和規(guī)范省區(qū)市巡視工作、加大追逃追贓工作協(xié)調(diào)力度等10項改革措施，要積極推進。對于需要逐步落實的任務(wù)，也要倒排時間表，明確時間表和路線圖，分階段分步驟實施。

　　改革任務(wù)：突出問題導(dǎo)向

　　黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗不斷取得新進展，獲得廣大群眾的支持。但是，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。從現(xiàn)階段反腐工作中存在的主要問題看，反腐敗機構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)但責(zé)任追究不夠。圍繞這些問題，《實施方案》部署7項任務(wù)，突出導(dǎo)向。

　　首先，落實黨委與紀(jì)委責(zé)任實現(xiàn)機制。強化黨委主體責(zé)任，就是要加強黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。各級黨委是黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)行者、推動者，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)必須樹立不抓黨風(fēng)廉政建設(shè)就是嚴(yán)重失職的意識，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員根據(jù)工作分工，對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　黨委黨組要定期向上級紀(jì)委報告黨風(fēng)廉政責(zé)任制落實情況。強化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，即要求各級紀(jì)委切實履行加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)作用。要求切實制定責(zé)任追究辦法，加大問責(zé)工作力度，健全責(zé)任分解、堅持監(jiān)督、倒查追擊的完整鏈條，有錯必糾，有責(zé)必問；對發(fā)生重大腐敗案件和不正之風(fēng)長期自身蔓延的地方和部門，實行“一案雙查”，既要追究當(dāng)事人責(zé)任，又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨委主體責(zé)任與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任是同一責(zé)任范疇的兩個側(cè)面，不能互相替代，更不能互相削弱，必須相互協(xié)調(diào)共同促進，形成雙輪驅(qū)動的工作格局。

　　其次，提高紀(jì)檢機構(gòu)自身效能。過去一些紀(jì)檢機構(gòu)承擔(dān)了許多與反腐敗不相適應(yīng)的工作，現(xiàn)在要按照遵照黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨中央指示精神，明確職責(zé)定位，對紀(jì)檢機構(gòu)自身進行改革，清理有關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，把不該管的工作交給主責(zé)部門，通過內(nèi)部職能的合理配置，聚焦中心任務(wù)，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。

　　再次，確保紀(jì)檢機構(gòu)相對獨立。一方面在機構(gòu)改革中，通過剝離之前紀(jì)委書記的其他兼職，強調(diào)紀(jì)委書記（紀(jì)委組長）的專職性和獨立性。另一方面主要是通過“兩為主”來實現(xiàn)，即查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告，各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主，突破紀(jì)委由于受同級黨委尤其是“一把手”的制約，無法有效發(fā)揮同級監(jiān)督作用的問題。如案件線索處置和查辦必須同時向上級紀(jì)委報告，就對同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)形成制約，這樣更有利于深入地開展反腐敗斗爭。而在人員任用上，則體現(xiàn)為各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察，要以上級紀(jì)委會同組織部門為主，有利于強化他們同上級紀(jì)委的溝通和聯(lián)系，有利于他們更加負(fù)責(zé)地發(fā)揮職能作用，為各級紀(jì)委更好行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、履行監(jiān)督責(zé)任，提供有力的體制保障。

　　第四，強調(diào)反腐敗無死角。這是通過“兩個全覆蓋”實現(xiàn)的:派駐紀(jì)檢機構(gòu)全覆蓋，中央紀(jì)委向中央一級黨和國家機關(guān)全面派駐紀(jì)檢機構(gòu)，并實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)，強化派駐機構(gòu)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實質(zhì)性監(jiān)督。巡視工作全覆蓋，改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，探索開展專項巡視工作。專項巡視是巡視形式和組織制度的重大創(chuàng)新，具有短平快的特點，內(nèi)容更加具體、程序更加簡化，方法更加靈活，成為落實全覆蓋要求的重要舉措。兩個全覆蓋是所有權(quán)力都必須受到制約和監(jiān)督的體現(xiàn)，有利于切實發(fā)揮派駐監(jiān)督和巡視監(jiān)督制度的威懾力。