楊永加

       把權力關進制度的籠子里，是民心所向，也是以習近平同志為總書記的新一屆黨中央領導集體的施政重點。十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，是加強權力運行體系建設的又一重大舉措。清單式管理以其具體、明確和實操性強等特點，已經(jīng)成為國際上普遍流行的管理模式。我國繼上海自貿(mào)區(qū)采用負面清單管理之后，中央提出要在各級地方政府推行清單管理，這意味著政府管理升級將全面展開，必將對中國社會產(chǎn)生極其深遠的影響。具體說，權力清單制度在以下四個方面的作用尤為顯著。

　　劃定權力邊界，推進法治建設。法治國家、法治政府、法治社會是全體國人的共同愿望，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政也一直是黨的努力方向，但是實踐中由于權力的邊界模糊不清，權力行使過程中的隨意性很強，各種潛規(guī)則、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象屢見不鮮，而且屢禁不止。其中一些極端案例不僅嚴重破壞社會公平正義和削弱黨的執(zhí)政基礎，甚至還引發(fā)過規(guī)模不小的群體性事件，直接威脅社會安全穩(wěn)定。尤其是隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，權力邊界不清晰將會導致越來越多的社會問題。因為所有市場主體都有追求自身利益最大化的本能沖動，權力邊界不清，很容易引發(fā)政府與市場主體間、市場主體彼此間劇烈的利益沖突。而且市場經(jīng)濟是一種自主經(jīng)濟，每個市場主體都渴望有足夠的自主經(jīng)營空間，權力邊界不清意味著行政權力的無限權威，必然會遏制市場的創(chuàng)造活力和滋生各種違規(guī)違法經(jīng)營行為。以清單形式對各項權力的邊界進行明確規(guī)定，不僅對權力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標準，能有效減少各種權力越界行為，維護法律法規(guī)的權威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動空間，有利于公民遵紀守法和市場主體依法經(jīng)營。

　　規(guī)范權力運行，提升行政管理水平。一個社會的行政管理水平，很大程度上取決于行政權力配置的科學性和行政權力運行流程的規(guī)范性。行政權力配置的基本原則是權責統(tǒng)一和互補而不重疊，而行政權力運行流程的規(guī)范性主要體現(xiàn)在政務處理的程序化和法制化。當前我國政府各職能部門在權力配置上權責失衡、交叉重疊與分兵把守、間隙空虛并存，在權力運行上程序性、法制化程序不高，這些問題導致行政管理亂象叢生。亂象主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府內(nèi)部工作協(xié)調(diào)的難度非常大，對那些需要提供無償服務、不能罰款收費、吃力不討好的事務，各職能部門彼此推諉扯皮踢皮球，“八部委管不好一頭豬”“十部委管不好一個球”是司空見慣的現(xiàn)象；二是多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題特別突出，對那些能罰款收費、有利可圖的事務，各職能部門一哄而上，誰都想多吃一塊唐僧肉。權力清單的重要作用之一，就是可以對各職能部門和不同崗位的職權與責任進行明確的界定，對政務流程進行合理的標準化，有助于構(gòu)建權責統(tǒng)一、清晰具體、密切協(xié)同且無交叉的權責體系和程序化、法制化的權力運行流程，從而提高行政管理水平，管住各種不作為和亂作為。

　　強化制度性授權，提高政府工作效率。授權是組織管理的核心內(nèi)容，也是現(xiàn)代管理學的重要研究領域。授權不穩(wěn)定、不明確，是現(xiàn)代社會組織管理的大忌?，F(xiàn)代組織由于其規(guī)模大、涉及的業(yè)務范圍廣，而且處于各種新問題新挑戰(zhàn)層出不窮的信息化、全球化時代，亟需對各個崗位進行十分明確而且穩(wěn)定的制度性授權，以便充分調(diào)動組織成員的責任意識和創(chuàng)造精神，從而提高組織工作效率和應對環(huán)境變化的靈敏度。一些大型的跨國組織和發(fā)達國家政府，都在制度性授權方面進行了積極探索，并且取得很好效果，我國一些優(yōu)秀企業(yè)也在這方面頗有收獲。然而我國政府部門的內(nèi)部管理，制度性授權嚴重缺乏，總體上是以粗放式的財政控制加權威影響為主，是基于編制的身份管控和基于權謀的人際關系的混合體。雖然有些地方對崗位職責也有明文規(guī)定，但是非常籠統(tǒng)，停留在原則性要求上，對實際工作的規(guī)范和指導意義不強。行政部門一直存在“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風，表面看是工作人員作風和態(tài)度問題，實際上是由于缺乏制度性授權、內(nèi)部管理不科學所致。權力清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

　　加強社會監(jiān)督，遏制濫用職權。當前中國基層政府公信力下降、干群關系緊張、群體性事件頻發(fā)，很大程度上是由部分公職人員濫用職權、以權謀私引起的。提高社會對基層公職人員的監(jiān)督效力，遏制貪污腐敗、假公濟私、不當職務消費、徇私枉法、非法行政、粗暴執(zhí)法等濫用職權行為，既是法治中國建設的一項重要任務，也是當前和今后一段時間內(nèi)黨風廉政建設和行政體制改革應該解決的重點問題。事實上，中國并不缺乏監(jiān)督的法律依據(jù)、機構(gòu)、機制和力量主體，但是法律法規(guī)和規(guī)章制度抽象化、不具體，從而使所有的制度機制形同虛設，使所有的監(jiān)督主體無處著力。“八項規(guī)定”之所以能收到這么好的效果，除了是因為中央領導率先垂范、狠抓落實和網(wǎng)絡輿論壓力空前外，還因為“八項規(guī)定”非常具體，不存在模棱兩可的解釋空間，廣大民眾可以直接對照監(jiān)督。短短幾百字的“八項規(guī)定”就能對“四風”頑疾產(chǎn)生如此大殺傷力，可以想象按照十八屆三中全會的決定，地方各級政府和職能部門推出明確具體的權力清單和權力運行流程之后，將會產(chǎn)生多么強大的浩然正氣，屆時各種瀆職濫權行為將被送到歷史的垃圾堆里。

　　當然提出建立權力清單制度還只是開始，真正把這一重要部署落到實處，還有很長的路要走，因為這是一項龐大的政府職能轉(zhuǎn)變和工作流程再塑工程，而且還需要完善配套的法律制度和平臺機制，不可能一蹴而就。