孟大川

      黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。作為黨的建設(shè)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，提高黨員干部依法執(zhí)政的能力，深化理論認(rèn)識(shí)和加強(qiáng)制度建設(shè)，是依法執(zhí)政的基礎(chǔ)與前提；構(gòu)建黨務(wù)運(yùn)行機(jī)制，依法處理黨與人大、政府、司法及參政黨的黨務(wù)關(guān)系，是依法執(zhí)政的內(nèi)核與要求；構(gòu)建黨的民主決策機(jī)制，促進(jìn)重大決策的民主化、科學(xué)化與法治化，是依法執(zhí)政的核心與關(guān)鍵；強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，營(yíng)造社會(huì)主義民主政治的執(zhí)政氛圍，是依法執(zhí)政的保障與歸宿。深入研究中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)于保障黨內(nèi)民主與推進(jìn)人民民主，構(gòu)建科學(xué)的黨建制度體系，遏制黨內(nèi)腐敗，改善與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)都有十分重要的意義。

      一、加強(qiáng)依法執(zhí)政的理論與制度建設(shè)

      黨的依法執(zhí)政是黨的建設(shè)新的偉大工程的重大課題，需要實(shí)現(xiàn)理論與制度創(chuàng)新，需要實(shí)現(xiàn)法治思維與法治方式的統(tǒng)一。

      （一）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的理論內(nèi)涵。胡錦濤同志指出：“依法執(zhí)政，就是堅(jiān)持依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”。這一論述明確了依法執(zhí)政的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、基本任務(wù)與基本途徑。習(xí)近平同志進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”總書(shū)記的這一妙語(yǔ)揭示了依法執(zhí)政的本質(zhì)內(nèi)涵，即執(zhí)政黨依據(jù)國(guó)家憲法法律獲取和執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，并鞏固和維護(hù)其執(zhí)政地位的執(zhí)政方式與領(lǐng)導(dǎo)方式。

      （二）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的制度依據(jù)。依法執(zhí)政的制度依據(jù)有：一是憲法、法律等，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的國(guó)家法治依據(jù)；二是不與憲法、法律等相抵觸的黨的章程、黨內(nèi)法規(guī)以及黨的方針、路線、政策，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的黨內(nèi)法治依據(jù)。明確制度依據(jù)需要努力健全一整套黨的依法決策、執(zhí)行和監(jiān)督的法律制度，依法規(guī)范執(zhí)政權(quán)的行使范圍、方式以及與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以保障我們黨執(zhí)政依據(jù)的規(guī)范性、穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。

      （三）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的實(shí)施主體。從理論上看，“依法執(zhí)政的主體只能是作為整體的中國(guó)共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會(huì)和地方各級(jí)委員會(huì)”。但是，從具體實(shí)踐上看，依法執(zhí)政需要依靠每一個(gè)執(zhí)政黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是第一把手具備依法執(zhí)政理念與踐行自覺(jué)守法行為，執(zhí)政主體才不至于處于泛化與虛置狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在全黨進(jìn)行長(zhǎng)期的法治教育，使每個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)增強(qiáng)法律至上觀念、民主法治觀念、控權(quán)保民觀念，有力推動(dòng)依法執(zhí)政。

      （四）應(yīng)當(dāng)明確依法執(zhí)政的監(jiān)督主體。依法執(zhí)政監(jiān)督主體是全體公民，其監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)在黨依法執(zhí)政的制度依據(jù)之內(nèi)。只有努力培育全體黨員依法執(zhí)政的民主法治素養(yǎng)、民主法治作風(fēng)與黨內(nèi)民主法治氛圍，健全完善全社會(huì)的民主管理、民主選舉與民主監(jiān)督的法律制度，用憲法、法律以及黨內(nèi)法規(guī)，去評(píng)價(jià)、監(jiān)督黨的執(zhí)政權(quán)，才能把執(zhí)政的“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。

      二、構(gòu)建依法執(zhí)政的黨務(wù)運(yùn)行機(jī)制

      中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，決定了黨的基本任務(wù)與黨務(wù)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體以及軍隊(duì)等的有效領(lǐng)導(dǎo)。黨的依法執(zhí)政直接決定著權(quán)力機(jī)關(guān)依法行權(quán)、行政機(jī)關(guān)依法行政、司法機(jī)關(guān)公正司法以及參政黨依法參政。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建依法執(zhí)政的黨務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

      （一）實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與人大依法行權(quán)的統(tǒng)一。一是應(yīng)當(dāng)在憲法或相關(guān)法律中明確規(guī)定，執(zhí)政黨是制憲、修憲和重大法律議案的提案主體，以保障黨領(lǐng)導(dǎo)立法的法定職權(quán)，保障黨的方針、路線、政策通過(guò)法定途徑上升為國(guó)家意志。二是明確規(guī)定國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的推薦、提名權(quán)屬中國(guó)共產(chǎn)黨的同級(jí)黨委或上級(jí)黨委，并由人大選舉或決定產(chǎn)生，使黨的組織領(lǐng)導(dǎo)有法可依。三是應(yīng)當(dāng)依法規(guī)范人大黨組領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與人大決定權(quán)的行使范圍、行使方式與行使程序，既發(fā)揮人大黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用，又支持人大依法獨(dú)立行使其權(quán)力。四是細(xì)化人大對(duì)黨委的監(jiān)督權(quán)，切實(shí)保障人民代表及其人大常委會(huì)提出議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)的權(quán)利、提出人事罷免案的權(quán)利、提出質(zhì)詢案和進(jìn)行詢問(wèn)的權(quán)利以及在人大召開(kāi)的各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受追究的權(quán)利。

      （二）實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)完善規(guī)制黨政不分的法律制度。在政績(jī)考核、責(zé)任追究方面，不宜將黨委書(shū)記作為地方所有事務(wù)的第一責(zé)任人。明確黨委書(shū)記是實(shí)施黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任人，而政府主要負(fù)責(zé)人則應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的第一責(zé)任人。這樣既有利于黨要管黨，黨政分開(kāi)；又可避免黨委插手干預(yù)政府工作的急功近利、形式主義等問(wèn)題；還可通過(guò)黨委對(duì)同級(jí)政府的有效領(lǐng)導(dǎo)與強(qiáng)力監(jiān)督，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、環(huán)境等科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展。黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府依法行政的監(jiān)督權(quán)，完善政府依法行政工作的考核、監(jiān)督和干部任免機(jī)制。

      （三）實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與司法機(jī)關(guān)公正司法的統(tǒng)一。改革黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式?？梢酝ㄟ^(guò)提出立法建議由人大制定和修改法律，并宏觀地指導(dǎo)司法工作，為司法運(yùn)行提供政策性保障。黨組對(duì)法院檢察院工作的指導(dǎo)，主要體現(xiàn)在宏觀的政治層面，不涉及具體個(gè)案的討論。改革司法機(jī)關(guān)人事制度、財(cái)政制度等。可以將司法機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的決定權(quán)和供應(yīng)權(quán)，改由中央統(tǒng)一管理的“垂直管理”模式，減少地方對(duì)司法機(jī)關(guān)工作的不當(dāng)干預(yù)，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立健康運(yùn)行。

      （四）實(shí)現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與參政黨依法參政的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則下，由立法機(jī)關(guān)以憲法為依據(jù)，制定一系列相關(guān)的政黨法律，可以將中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》等黨內(nèi)法規(guī)以及《政治協(xié)商會(huì)議章程》等成熟制度的軟法以全國(guó)人大制定的基本法律的形式出現(xiàn)，上升為具有普遍約束力的國(guó)家意志，有利于加強(qiáng)而不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而有利于社會(huì)主義政治文明建設(shè)。這樣，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度才能保持制度化和穩(wěn)定性。

      三、完善黨內(nèi)依法執(zhí)政的民主決策機(jī)制

      黨內(nèi)民主決策機(jī)制是使黨的重大決策能廣泛汲取廣大黨員意見(jiàn)、反映事物發(fā)展規(guī)律的制度規(guī)定和程序

      安排，是保障黨的重大決策的科學(xué)性、合法性的基本前提。在涉及重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金使用時(shí)，都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行民主決策。

      （一）應(yīng)當(dāng)完善廣大黨員積極參與黨內(nèi)決策的調(diào)查機(jī)制。在黨的重大決策制定之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)會(huì)議、座談、公示、設(shè)立意見(jiàn)箱、發(fā)放意見(jiàn)卡等方式深入調(diào)查，廣開(kāi)言路，廣泛聽(tīng)取基層各方黨員的意見(jiàn)和呼聲，為重大決策獲取更多更好的選項(xiàng)和思路。必要時(shí)可以遴選各方黨員代表舉行決策聽(tīng)證會(huì)，以保障決策的民主性與科學(xué)性。

      （二）應(yīng)當(dāng)完善黨內(nèi)決策的專(zhuān)家論證和征詢意見(jiàn)機(jī)制。凡是涉及重大決策的方案，都應(yīng)組織有關(guān)技術(shù)專(zhuān)家、法律專(zhuān)家等進(jìn)行科學(xué)性合法性評(píng)估論證，同時(shí)明確黨委重大決策應(yīng)當(dāng)提交人大討論和向民主黨派征求意見(jiàn)的具體內(nèi)容、程序與責(zé)任。還應(yīng)當(dāng)咨詢?nèi)舜?、政協(xié)、民主黨派、社會(huì)各界群眾對(duì)決策方案的評(píng)估論證意見(jiàn)，并接受其對(duì)決策制定、實(shí)施過(guò)程的跟蹤評(píng)估與監(jiān)督。

      （三）應(yīng)當(dāng)完善集體決策機(jī)制。實(shí)行重大決策的全委會(huì)票決制，健全完善黨委全委會(huì)議事規(guī)則，明確劃分黨的黨代會(huì)、全委會(huì)與常委會(huì)的職權(quán)分工、決策范圍、決策程序。通過(guò)黨委的決策程序制度，常委會(huì)向黨代會(huì)、全委會(huì)定期匯報(bào)工作制度，常委會(huì)成員定期向黨代會(huì)、全委會(huì)述職述廉制度，強(qiáng)化黨代會(huì)、全委會(huì)在民主決策上的職能與權(quán)威，強(qiáng)化全委會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督功能。

      （四）應(yīng)當(dāng)完善黨的代表會(huì)議常任制。充分發(fā)揮黨的代表大會(huì)作為黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)的功能作用，保障黨代表在黨代會(huì)開(kāi)會(huì)和閉會(huì)期間的工作。有效擴(kuò)大黨內(nèi)民主推薦、差額選舉、競(jìng)爭(zhēng)選舉、秘密投票和直選范圍。值得說(shuō)明的是，在黨委的推薦人選中應(yīng)當(dāng)實(shí)行差額推薦，將各地基層黨內(nèi)民主選舉的成熟經(jīng)驗(yàn)如公推直選等經(jīng)驗(yàn)法制化。

      四、強(qiáng)化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機(jī)制

      強(qiáng)化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機(jī)制，才能保障各級(jí)黨委依法執(zhí)政的良性運(yùn)行。

      （一）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨內(nèi)平等的黨員主體意識(shí)。全體黨員不論職務(wù)高低、資歷深淺、功勞大小、年齡性別等，都享有對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)、黨內(nèi)決策的參與權(quán)、議論黨務(wù)的表達(dá)權(quán)、選擇干部的選舉權(quán)和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了黨民主執(zhí)政的客觀要求，更保障了黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機(jī)制的群眾基礎(chǔ)。

      （二）應(yīng)當(dāng)建立公開(kāi)透明的黨務(wù)運(yùn)行機(jī)制。按照依法公開(kāi)、真實(shí)可信的要求，凡需要黨組織班子集體研究決定的重大問(wèn)題，涉及群眾切身利益的熱點(diǎn)問(wèn)題，容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公的事項(xiàng)，除按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的內(nèi)容外，都要適時(shí)地最大限度地向群眾公開(kāi)。這是保障黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機(jī)制的程序要求。

      （三）應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)黨紀(jì)的制定機(jī)制。在黨規(guī)黨紀(jì)制定的工作部門(mén)的上下級(jí)之間，黨規(guī)黨紀(jì)制定的工作部門(mén)與國(guó)家立法機(jī)關(guān)之間，建立溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)的備案和審查工作，以此奠定各級(jí)黨組織依法決策的制度基礎(chǔ)。

      （四）應(yīng)當(dāng)提升紀(jì)檢機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)權(quán)威?？梢詫?shí)行以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)紀(jì)委為主的領(lǐng)導(dǎo)模式，實(shí)現(xiàn)中央和省區(qū)市巡視制度常態(tài)化，上級(jí)紀(jì)委行使下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人員的人事提名權(quán)和任命權(quán)。通過(guò)修訂黨章和制定黨內(nèi)法規(guī)，將紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和巡視制度具體化、程序化、制度化。同時(shí)建立健全對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督體制，使監(jiān)督者也受到有效監(jiān)督。

（五）應(yīng)當(dāng)賦予參政黨對(duì)執(zhí)政黨監(jiān)督的法律地位與權(quán)利。建立上級(jí)黨委支持與保障各民主黨派對(duì)同級(jí)執(zhí)政黨的監(jiān)督權(quán)利的具體制度?？梢栽诿裰鼽h派中央、省級(jí)組織設(shè)立各參政黨監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專(zhuān)司黨際監(jiān)督職能。注意發(fā)揮民主黨派監(jiān)督的組織性、體制外的特點(diǎn)，創(chuàng)新政治協(xié)商的法定機(jī)制和程序，建立明確的協(xié)商內(nèi)容、時(shí)效、主體、程序和方式，以及協(xié)商意見(jiàn)采納與否的反饋和決策實(shí)施后的效果跟蹤評(píng)估等機(jī)制。

（作者系中共四川省成都市委黨校法學(xué)教授）