唐任武

      近幾年來，《政府工作報告》從“加快行政管理體制改革”、“推進(jìn)政府自身建設(shè)”到“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，不斷強調(diào)“改革”。今年第十一屆人大五次會議的《政府工作報告》，明確提出“加快推進(jìn)政府改革”。“政府改革”第一次出現(xiàn)在《政府工作報告》中，中國的政府改革已然起步。 　　 　　

      “政府改革”呼之欲出 　　

      1978年中國從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制開始的“摸著石頭過河”的“漸進(jìn)式”改革，以后逐漸推進(jìn)到城市經(jīng)濟(jì)體制改革、國有企業(yè)改革、行政體制改革等，并由此帶來了包括意識形態(tài)、價值觀念、行為準(zhǔn)則等方面的非正式制度變革。這種循序漸進(jìn)、溫和推進(jìn)的改革，不斷擴大新因素的增量，逐漸以新代舊，是一種“增益型”改革，因而很快得到社會認(rèn)同。 　　

      改革開放以來的歷史已經(jīng)證明，“摸著石頭過河”型改革是一種穩(wěn)健和安全的改革模式，因而也是成功的模式。所以，中國得到了平穩(wěn)和長足的發(fā)展，取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。但是，歷經(jīng)30多年改革開放，催生中國經(jīng)濟(jì)高速增長、社會巨大變化的改革動力已經(jīng)出現(xiàn)慣性疲勞，中國改革已經(jīng)從當(dāng)初“摸著石頭過河”進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅期，步入各方面、各層次的利益相互交織、盤根錯節(jié)，改革的“增量”和“存量”形成聯(lián)動的復(fù)雜階段。隨著現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，社會矛盾愈益復(fù)雜凸顯，而且還積累了大量新問題、新矛盾，諸如官民矛盾、勞資矛盾、貧富矛盾、由征地拆遷所引發(fā)的社會矛盾、由流動人口所引發(fā)的社會矛盾以及由對以往歷史遺留問題的“倒找”行為所引發(fā)的社會矛盾等，皆有上升擴大的可能性。面對如此復(fù)雜的情勢，“摸著石頭過河”的改革已經(jīng)難以有效應(yīng)對，社會矛盾倒逼“政府改革”來臨。中國需要啟動新的、具有“自上而下”的頂層設(shè)計的改革作為引擎，才能可持續(xù)發(fā)展。 　　

      政府，是當(dāng)今中國社會一切矛盾的聚焦區(qū)，政府改革始終是改革的重中之重。現(xiàn)在，人們越來越期待能夠克服現(xiàn)有改革在某些方面存在的分散化、表面化、簡單化缺陷，更全面、更深入、更科學(xué)地制定政策制度，能夠超脫地方利益、部門利益、個人利益之上，公平、公正、合理地分配社會資源與利益，能夠最大限度地減少改革阻力、最大程度地凝聚改革共識、最大范圍地形成改革動力的政府改革?？梢哉f，在知識、信息和技術(shù)的獲取方面中國已經(jīng)和世界站在同一條起跑線上，優(yōu)越的制度成為經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的核心要素的背景下，中國經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)保持高速增長，就需要克服制度創(chuàng)新疲勞癥和充溢社會的“精神懈怠癥”，需要尋找繼續(xù)保持中國經(jīng)濟(jì)高速增長新的動力源和引擎，為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長提供充滿活力的制度保證。因此，以政府改革、體制創(chuàng)新為龍頭的制度創(chuàng)新，勢在必然。正是在這種背景下，近幾年來，《政府工作報告》不斷強調(diào)改革。今年的第十一屆人大五次會議的《政府工作報告》，明確提出“加快推進(jìn)政府改革”。“政府改革”第一次出現(xiàn)在《政府工作報告》中。 　　

      “政府改革”需頂層設(shè)計 　　

      社會矛盾倒逼型的政府改革是中國改革的深水區(qū)，與過去改革相比，呈現(xiàn)出明顯不同的特征。 　　

      首先，改革共識形成的難度較大。隨著社會的劇烈轉(zhuǎn)型，社會整體利益結(jié)構(gòu)要進(jìn)行全方位調(diào)整，社會各個群體的經(jīng)濟(jì)位置和社會位置要重新洗牌。在社會利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整的改革過程中，此群體的利益增進(jìn)，往往意味著彼群體的利益損失，反之亦然。從某種意義上講，社會各群體之間現(xiàn)在已經(jīng)形成了某種非互惠互利的局面，以往那種參與改革者皆為贏家的情形已經(jīng)不復(fù)存在。其次，改革的阻力相對較大。政府改革必然觸及一部分人的利益，某些利益集團(tuán)會千方百計地加以阻攔，這無疑增大了改革阻力。再其次，改革的彈性空間相對較小。由于社會矛盾造成的廣泛壓力的存在，使得整個社會對于改革失誤的包容空間大幅度縮小，尤其是允許政策試錯的空間在縮小。政策一旦有誤，很快就會形成直接的現(xiàn)實負(fù)面影響，進(jìn)而使得相關(guān)社會群體產(chǎn)生不滿。 　　

      因此，要使政府改革有所突破，必須周密、細(xì)致地做好頂層設(shè)計，以整體化推動型改革逐漸替代社會矛盾倒逼型改革。具體來說，要特別注重以下幾方面工作： 　　

      第一，有明確的頂層設(shè)計。要以社會公正為基本理念進(jìn)行基本制度和政策的設(shè)計安排。真正的社會公正，不應(yīng)只是對哪個特定群體有利，而是應(yīng)當(dāng)對所有群體都有利；不僅要使全體人民共享社會發(fā)展成果，而且要為每一個社會成員的自由發(fā)展提供充分的空間。所以，基于社會公正的基本制度和政策安排，能夠為社會各個群體所接受，因而具有可持續(xù)性。另一方面，需要制定一個周全、長遠(yuǎn)的改革時間表，頂層設(shè)計需要落實而變?yōu)榫唧w的改革任務(wù)。 　　

      第二，把握住改革的主動權(quán)。政府改革的主動性既來自對現(xiàn)實狀況的清醒判斷，也來自責(zé)任和勇氣。改革是一場巨大的變革，是歷史潮流。政府要注重在宏觀層面上進(jìn)行主動的改革，要在規(guī)范公權(quán)、理順利益格局、治理行業(yè)壟斷、推動民營企業(yè)發(fā)展、改善民生、藏富于民等大的事情上進(jìn)行改革，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，拘泥于微觀層面的改革。 　　

      第三，政府改革還要注重連帶性的改革策略，既需要頂層設(shè)計，同時也需要智慧，積極尋找方法，攻克難點，從解決老百姓最關(guān)注的社會矛盾入手，推動政府整體領(lǐng)域的改革。這樣不僅可以相對有效地減緩改革阻力，而且可以有效地擴大改革成果，取得連帶性的、事半功倍的改革效果。 　　

      “政府改革”需循序漸進(jìn) 　　

      第一，選擇好政府改革的突破口。政府改革要想取得新的突破，就要選擇好老百姓最關(guān)心、矛盾最集中的地方作為突破口，然后循序漸進(jìn)，整體推進(jìn)。努力改善基本民生狀況和建立完善的現(xiàn)代法律制度，是政府改革兩個最為有效的突破口。對民生基本狀況的改善，有助于使民眾對改革形成一種積極認(rèn)同的態(tài)度，進(jìn)而有助于改革進(jìn)程順利推進(jìn)。而以建立完善的法治為契機，不僅有助于確立社會正常運行的基本秩序，使社會各個群體之間的良性互動有章可循，使改革和發(fā)展得以有序推進(jìn)，同時可以有效維護(hù)公眾的基本權(quán)利，有效防止公權(quán)力的擴張，有效解決既得利益群體問題，進(jìn)而有效減少改革的阻力。 　　

      第二，擴大民主是政府改革的目標(biāo)。改革的目的是為了人民群眾的根本利益，因此，政府改革本身就要緊緊依靠人民群眾，尊重群眾的首創(chuàng)精神，使廣大的老百姓在公共決策過程中有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。政府改革要求政府放下身段，巧用網(wǎng)絡(luò)平臺，讓公眾的聲音更快捷、更方便、更有效地進(jìn)入政府的公共決策視野，暢通與網(wǎng)民互動和溝通的有效渠道，并且使這種民主決策、民主監(jiān)督形式不斷科學(xué)化、制度化。 　　

      第三，轉(zhuǎn)變職能是政府改革的主線。政府自身改革的最大阻力也來自于政府自身，突破政府運行中同科學(xué)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不相符合、不相適應(yīng)的行政權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和部門利益，加快機構(gòu)改革、行政審批制度改革、財政管理體制改革、投資體制改革、大部門制改革、公共服務(wù)體系建設(shè)、社會管理創(chuàng)新等，大刀闊斧地糾正政府自身錯位、越位、缺位等問題，從而化解社會矛盾。正確認(rèn)識和明確界定政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，是政府改革的首要問題，也是改革的關(guān)鍵。 　　

      第四，廉政建設(shè)是政府改革的必然。執(zhí)政黨的最大危險就是腐敗，若反腐敗不力，政權(quán)的性質(zhì)就可能改變。因此，政府改革必須抓住“反腐敗”這個關(guān)鍵，嚴(yán)格依法設(shè)定、實施、清理、規(guī)范行政審批事項，嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部插手政府采購、工程招標(biāo)、土地礦業(yè)權(quán)拍賣等經(jīng)濟(jì)活動，嚴(yán)格禁止領(lǐng)導(dǎo)干部插手公共資源交易，嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政各項規(guī)定，堅決查處各類違紀(jì)違法案件，嚴(yán)厲懲治腐敗分子。從破解政府自身的不足、糾正自身的錯誤做起，將反腐敗作為政府改革的重要任務(wù)。只有政府成為廉潔的政府，政府改革才算真正見了成效。 　　

      第五，提高行政效率是政府改革的落腳點。行政效率是衡量政府各級行政機關(guān)工作好壞、行政管理水平高低的一個重要指標(biāo)，是影響一個國家競爭力的重要因素，也是政府改革的落腳點。政府改革的落腳點，包括減少行政審批、規(guī)范行政流程、壓縮行政開支、加強績效考核、強化群眾監(jiān)督、落實行政問責(zé)等，切實提高行政效率，為老百姓多辦事、辦實事。 　　

      第六，主動型、漸進(jìn)式是政府改革的路徑。在某種程度上說，政府改革是一場革命，它面臨著很多困難，要克服很多障礙，因此，改革絕不是一蹴而就，而是需要主動出擊、穩(wěn)步推進(jìn)。只有這樣，才能使改革取得成效，不至于反復(fù)。 　　

（作者系北京師范大學(xué)管理學(xué)院執(zhí)行院長兼政府管理研究院院長、教授）