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      政府轉型實際包含了兩方面的內容：一方面是政府對經濟事務的管理，要從直接的行政干預向間接的宏觀調控轉變，充分發(fā)揮市場化資源配置的基礎作用;另一方面是政府職能由經濟管理和建設為主向提供全面的公共服務轉變。第一個方面的轉變從改革開放之初就已經開始，雖然取得重大進展，但遠未完成。第二個方面的轉變是在2000年之后才逐步清晰、漸成共識，并且黨的十七大報告明確提出了“建設服務型政府”的任務。從兩個轉變的關系看，第一個轉變是第二個轉變的基本前提，沒有第一個方面的轉變，第二個方面的轉變就無法實現(xiàn);第二個轉變規(guī)定了第一個轉變的方向，沒有這種規(guī)定，第一個轉變的進程乃至方向將存在相當?shù)牟淮_定性，甚至出現(xiàn)“體制性復歸”。因此，推動政府轉型，必須兩個轉變同時推進，實現(xiàn)良性互動。 　　

      1.政府轉型是完善市場經濟體制的必然要求 　　

      政府轉型是充分發(fā)揮市場資源配置基礎作用的前提。經過30年改革開放，我國市場化進展和成熟主要表現(xiàn)在商品供求領域，要素市場化進程相對滯后。這不僅體現(xiàn)在依然存在大量的行政性管制和審批方面，而且體現(xiàn)在行政性壟斷的廣泛存在和擴張方面。這就使資源配置領域大量出現(xiàn)市場與行政力量的博弈，造成市場和結構扭曲，降低了整體經濟的質量和效率。 　　

      政府轉型必須突破過于偏好集中或行政管制經濟的理念。特別是1997年和2008年應對世界金融危機的成功，國內對集中體制“能辦大事”的觀念有強化的跡象，而對其中弊端則很少提及。這種情況不利于推進市場經濟體制的進一步完善，特別是不利于政府職能轉變。不能否認，集中體制具有決策迅速和降低執(zhí)行成本的“優(yōu)點”，但這必須建立在決策和執(zhí)行都科學或“正確”的前提上，才“能辦大事”。而科學決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不少。因而，只有約束條件相對簡單的情況下，如戰(zhàn)爭時期、戰(zhàn)后恢復以及應對突發(fā)事件等，集中體制的優(yōu)勢才能充分體現(xiàn)。在經濟運行的常態(tài)中，市場主體分散決策與公平競爭，才是優(yōu)化資源配置主導力量。這也是當初計劃經濟體制必須改革的主要原因。如果政府存在很強的“集中偏好”，就很難根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當?shù)臎Q策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。 　　

      現(xiàn)代市場經濟不否認而且強調政府的宏觀調控，但是與計劃經濟時代的“綜合平衡”概念不同，不是離開市場來運用經濟杠桿調節(jié)經濟運行。其出發(fā)點不是否定和取代市場主體的自由選擇和競爭，更不是政府主導經濟運行，宏觀政策的主要作用在于更“準確地”反映總體市場“信號”，幫助和促進市場主體理性選擇，改善市場主體自由選擇和競爭的環(huán)境。因此，市場資源配置的基礎作用應該是宏觀調控的前題，而不是相反。 　　

      2.政府轉型是現(xiàn)代公共服務體系的制度基礎 　　

      一般來說，政府轉型總是要通過政府職能的變化得到反映。在這個意義上，世界各國都經歷了政府轉型過程。在市場經濟國家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場機制這只“看不見的手”承擔了調解社會經濟供求關系職能。隨著19-20世紀初資本主義經濟危機的頻繁暴發(fā)，“市場失靈”的問題受到普遍重視，政府逐步擴大了宏觀調控、調解收入分配、維護公平競爭以及解決信息不對稱等問題的職能。20世紀60年代中期以后，經濟滯脹問題凸現(xiàn)，政府大規(guī)模干預經濟帶來的“政府失靈”問題成為新的焦點，結果引發(fā)了國有經濟私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認為屬于自然壟斷的領域，如電力、電信行業(yè)等。至此，政府職能重點轉向公共服務領域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結構上，轉移性支出以及有關社會保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。 　　

      從市場經濟國家政府轉型的簡要描述中可以看出，政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發(fā)展并成為核心職能，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實現(xiàn)政府與市場功能的良性互動。這是現(xiàn)代公共服務體系賴以形成的基本前提和制度基礎。 　　

      與市場經濟國家政府轉型的過程相比，實行計劃經濟體制國家的政府轉型盡管在調整政府與市場的關系上表現(xiàn)出共性，但轉型的起點和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計劃經濟體制下政府全面控制經濟運行，政府轉型所面臨的初始問題是“政府失靈”而不是“市場失靈”問題。市場經濟國家的政府轉型是由不干預市場運行，到通過擴大公共服務來調整政府和市場的關系;而計劃經濟國家的政府轉型則是通過縮小政府干預經濟的范圍，在培育和發(fā)展市場的同時，向主要提供公共服務轉變。這個意義上可以說，政府轉型是現(xiàn)代公共服務體系賴以形成的前提和制度基礎。 　　

      3.政府轉型必須堅持科學的功能定位 　　

      傳統(tǒng)計劃經濟的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來，政府作為公共利益的代表是控制經濟社會的唯一主體;同時，由于否定市場，市場也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國目前已經基本形成了市場經濟體制，但傳統(tǒng)體制慣性及其理念依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學定位。 　　

      在現(xiàn)代市場經濟條件下，公共利益是由政府、社會公眾和市場的共同需求，也是各類主體通過分工與合作共同來維護的;財產的公共所有不再是實現(xiàn)公共利益的必然和唯一選擇，非公有產權在基本制度規(guī)范下同樣可以實現(xiàn)公共利益;公共管理無論在范圍上還是在參與主體方面都具有廣泛的社會性。在這個意義上，政府轉型不僅要處理好政府與市場的關系，而且要處理好政府與社會、公有產權和非公有產權的關系。這就必然要求我們高度重視政府功能的科學定位問題。 　　

      政府功能的科學定位首先取決于政府轉型的方向。在經濟社會轉型期的不同階段，我們先后提出過，政府從直接管理向間接管理轉變，政府調節(jié)市場、市場引導企業(yè)，政府要從經濟建設型政府向公共服務型、社會管理型政府轉變。這種情況表明，在政府轉型的方向上，社會存在廣泛的共識，并且這種共識在不斷深化。問題在于，如何將這種共識貫徹到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企業(yè)究竟是以公共服務功能為主還是以“保值、增值”為主？政府的公共投資是以政府“經營”為主還是以政府監(jiān)控下社會經營為主？公共服務是“政府提供什么，社會就消費什么”，還是應充分反映社會需求、接受社會評價與監(jiān)督?等等。這些認識問題不解決，政府轉型就會停留在抽象的口號上。 　　

      當然，處于經濟社會轉型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，這是政府功能界定必須考慮的。但需要論證的是：政府的哪些職能是現(xiàn)階段必須但長遠是要“退出”的，哪些職能無論現(xiàn)階段還是長遠都要“退出”，哪些職能現(xiàn)階段很“弱”而長遠是需要加強的，哪些職能是現(xiàn)階段和長遠都是必須的。只有回答了這些問題，政府功能的科學界定才有可能，政府轉型才能切實推進。

（本文節(jié)選自《未來十年的改革》）　　

（作者系中國經濟體制改革雜志社社長）